1、第二章 传统的公共行政模式,一 传统公共行政的初创二 传统公共行政模式存在的问题,一 传统公共行政的初创,1、早期行政系统的特点2、传统公共行政的产生：实践描述3、传统公共行政的理论基础（1）威尔逊的政治行政两分（2）韦伯的官僚制理论（3）泰罗的科学管理,1、早期行政系统的特点,“人格化的”国王或皇帝如何管理自己的国家和臣民以效忠于国王或大臣等特定个体为基础（恩赐制）“政党分肥制”：在一个新的政党选举获胜后，从高层到基层的每一个职位都被获胜政党指定的人所占据。,英国早期的文官制度恩赐制,由各部大臣或各部下属机构的负责人根据个人意愿任命文官。少数专业性较强的高级文官通过国王特许状任命。某些高级文
2、官也享有恩赐权，如印花税务总监本身是通过国王特许状任命的，但他又享有任命本部门下级文官的权力。恩赐制不可避免地导致买卖官职、请人代官等腐败现象。享有恩赐权的人往往利用手中的权力，向求职者索取佣金。1786年，海军部审计员查理米德尔顿直言不讳的宣称：“在海军部收取佣金早已是固定习惯，因此被人们视为是恩赐者法定收入一部分”。中高级文官很少亲自履行份内职责，通常雇他人代行职责。1780年的一次调查发现，赋税审计员30年没有过问过份内工作。有的文官一方面把自己的工作交由代理人承担，另一方面自己又接受另一份收益更丰厚的代理职务。如内政部书记员布赖茨克用每年8镑13先令的低价雇用了一名刀笔小吏代行职责，自
3、己则担任大法官厅高级文官威廉弗雷泽的代理，每年收入为227镑3先令。文官任期没有任何限制，只要恩赐者满意即可连任。那时文官实际上是常任的，许多文官的任期达30年以上，有的长达50一60年。不同部门和职位的文官工资相差悬殊，有的几十磅，有的上千磅。有的来自国王的俸禄，有的来自向服务对象收取的服务费。,美国早期的行政,政党分肥制（Spoil）在选举中获胜的政治领袖根据政治观点和贡献分配政府职位。建国初期政府的精干，1801年，整个行政部门文官3000人。华盛顿人望品质高，很少撤换官员。能够在权力面前保持理性与谦卑的人是真正的伟人。第二任总统联邦党人约翰亚当斯离任前的“午夜任命”。第三任总统民主党人
4、托马斯杰斐逊上任后撤换了比其前两任多出数倍的官员。恶果：机构膨胀。1972-1861年，联邦人口增加了8倍，但联邦文官增加了50倍。腐败丛生。1881年7月，加菲尔德总统被一名谋职未遂者谋杀。,2、传统公共行政的产生：实践描述,传统公共行政的特点非人格化效率取向,（1）英国的实践-十九世纪的改革（诺思科特特里维廉报告）（Stafford Northcote and Charles Edward Trevelyan）,斯坦福诺思科特和查理斯特里维廉是当时的财政大臣格拉斯顿的助手。1853年，关于建立英国常任文官制度的报告统一规定被录用文官的年龄标准。低级文官限制在1721岁之间，高级文官限制在1
5、925岁之间。量才使用。根据文官个人文化程度和能力大小分别安排适当的工作，做到各适其所，人尽其才，抄写员等事务件工作雇用临时职员担任，让能力强的高级文官从日常杂务中解脱出来，专心致力于更重要的政务工作。各部门的事务性文官实行统一的工资标准以便于部门间相互调动。实行公开竞争考试录用制。功绩晋升制度。,（2）美国的实践-十九世纪的改革（彭德尔顿法）,1883年通过彭德尔顿法（Pendleton Civil Service Act），一项管理与改善美国文官制度的法令，彭德尔顿是一位民主党参议员。,彭德尔顿法的内容,区分政治性任命官职与非政治性任命官职。选举性官员，非行政部门的官员、须经参议院同意而任
6、命的官员以及政府雇佣的一般工人，均不在文官之列，文官不得进行政治性捐款和参与任何政治活动，不得因拒绝从事这类活动而被免职。公开的竞争性考试为选拔文官的手段，录用官员须遵循从高分到低分的择优原则，视时机不断增加这类职位。由总统提名经参议院同意任命三人组成文官委员会，协助总统制订有关文官制度的规则，并督促有关部门实行，在各州设立不少于3人的考试委员会，每年举行两次考试，其工作由文官委员会统筹。,3、传统公共行政的理论基础,（1）威尔逊的政治行政两分（2）韦伯的官僚制理论（3）泰罗的科学管理,（1）伍德罗威尔逊的政治行政两分（W.Wilson，1913-1921，1856-1924）,1887年，发表行政学研究（The Study of Administration）。美国第28任总统。威尔逊为公共行政学的建立奠定了理论基石，他的贡献在于提出了政治与行政两分原则（Dichotomy of Politics and Administration）。这一原则的确立不仅促进了行政学同政治学的分离，而且，后经古德诺(Franc J.Goodnow)的系统发展，成为产生广泛影响的公共行政理论。在政治行
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